Polityka Donalda Trumpa i dyskredytowanie przez jego administrację sojuszu północnoatlantyckiego doprowadziły w UE do wzmocnienia głosów popierających pogłębienie strategicznej autonomii Unii. W założeniach chodzi o to, aby zapewnić UE możliwość samodzielnego reagowania na kryzysy i budowania podmiotowości na arenie międzynarodowej. Czy UE może stać się światowym mocarstwem?
Tekst ukazał się w majowym wydaniu biuletynu europejskiego Lewiatana Brussels Headlines
Pojęcie europejskiej autonomii strategicznej (EAS) pojawiło się po raz pierwszy w konkluzjach Rady Europy z grudnia 2013 r. i zostało ponownie użyte w Strategii Globalnej UE z 2016 r. Podstawowe założenia strategii to m.in. wzmacnianie niezależności UE względem innych państw czy organizacji, rozwój europejskiego przemysłu (w tym obronnego) i rozwijanie zdolności do silniejszego oddziaływania na otoczenie międzynarodowe.
Rola EAS postrzegana jest jednak odmiennie przez poszczególne kraje członkowskie UE. Także efekty, które miałaby ona przynieść, zdają się ewoluować wraz ze zmieniającą się sytuacją na świecie (rozwój pandemii, katastrofa klimatyczna, polityka USA względem NATO etc).
EAS podzielić można na trzy podstawowe wymiary: gospodarczy, polityczny
i militarny, zaś jej największym zwolennikiem jest Francja.
Gospodarczy wymiar europejskiej autonomii strategicznej
Zasadniczym założeniem jest tu rozwijanie gospodarczej potęgi Unii Europejskiej. Dotyczy to możliwie wielu branż i sektorów. Chodzi m.in. o rozwijanie narzędzi chroniących europejskie przedsiębiorstwa przed globalną konkurencją. Przykładem są zarówno planowane unijne podatki (np. graniczny podatek węglowy), jak i podpisanie porozumienia inwestycyjnego z Chinami, które poza potencjalnymi korzyściami ekonomicznymi, stanowiłoby też jasny sygnał dla USA, że Bruksela chce odgrywać aktywną i niezależną rolę w relacjach Chin z Zachodem.
Polityczny wymiar europejskiej autonomii strategicznej
Według Francji, należy wzmocnić europejską politykę zagraniczną i jej skuteczność w oddziaływaniu na zewnątrz. Byłoby to możliwe, gdyby państwa członkowskie przekazały część swoich kompetencji na rzecz unijnych organów. Pozwoliłby to na szybsze podejmowanie decyzji i osiągnięcie potencjalnie większych korzyści na arenie międzynarodowej. Z tego powodu Francja deklaruje skupienie się na „Europejskiej potędze” w ramach przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej, które rozpocznie się 1 stycznia 2022.
Militarny wymiar europejskiej autonomii strategicznej
Obronność i szeroko rozumiane bezpieczeństwo to punkt ciężkości EAS. Wynika to przede wszystkim z faktu, że UE nie ma własnej armii, a zdecydowana większość państw członkowskich należy do NATO. Jednocześnie, bezpieczeństwo Unii (głównie krajów Europy Środkowo-Wschodniej) jest de facto gwarantowane paktem północnoatlantyckim, a w szczególności zaangażowaniem USA. Wynika to z wielkiej dysproporcji w zdolnościach wojskowych Waszyngtonu i członków NATO będących w UE i przekłada się na poczucie uzależnienia od USA. Istotny jest również fakt, że tylko jeden kraj UE (Francja) posiada broń atomową, która jest kluczowym elementem odstraszania przeciwnika.
Rola Francji
Promując ideę europejskiej autonomii strategicznej, Paryż stara się podkreślić, że traktowanie NATO jako narzędzia do obrony stricte przed Rosją jest błędem, który przyczynia się wręcz do zwiększonej agresji ze strony Moskwy. Tymczasem francuskim włodarzom zależy na tym, by skupić uwagę europejskich partnerów na obszarach, które są kluczowe dla Francji (Bliski Wschód, basen Morza Śródziemnego).
Z tego powodu Francja stara się łagodzić obraz Rosji jako wroga i mówi wręcz o możliwym strategicznym dialogu i partnerstwie z Moskwą. Oznacza to, że prezydent Emmanuel Macron chce rozluźnić więzi transatlantyckie i minimalizować rolę NATO w Europie, by realizować cele swojej polityki zagranicznej. W zamian Francja proponuje dialog z europejskimi partnerami na temat swojej broni atomowej i włączenie zainteresowanych państw do ćwiczeń z francuskimi wojskami nuklearnymi. W praktyce miałoby to doprowadzić do stworzenia „europejskiego wymiaru” francuskiej broni atomowej, przy zachowaniu przez Paryż suwerenności związanej z jej ewentualnym użyciem.
Próbując zrekompensować potencjalne pomniejszenie roli NATO, Francja stara się też rozwijać Europejski Fundusz Obronny. Jego budżet na lata 2021 – 2027 wynosi 7,95 mld EUR, co jak na obronność jest bardzo niską kwotą. Paryż chce też rozwijać program stałej współpracy strukturalnej UE (PESCO), którego celem jest wzmocnienie zdolności obronnej w ramach Unii.
Pozostali gracze wobec EAS
Szerszy rozwój EAS mógł się wydawać możliwy szczególnie wtedy, gdy prezydentem Stanów Zjednoczonych był krytykujący NATO Donald Trump, a przywiązana do transatlantyckich relacji Wielka Brytania była członkiem Unii Europejskiej. Zmiany, które zaszły w ostatnich miesiącach na tych płaszczyznach doprowadziły jednak do przeniesienia punktu ciężkości na Niemcy, które pełnią w UE jedną z kluczowych ról.
W ostatnich latach niemieccy politycy wprawdzie podkreślali potrzebę wzmacniania europejskiej podmiotowości w kwestiach bezpieczeństwa i reagowania na kryzysy, ale zdaniem Berlina nie mogłoby to stać w kontrze do NATO. Niemcom zależy na rozwoju europejskiego filaru w ramach NATO i dalszym uczestniczeniu w północnoatlantyckim odstraszaniu nuklearnym. W ramach porozumienia nuclear sharing na terenie Niemiec znajduje się amerykańska broń atomowa, która może być użyta decyzją prezydenta USA i przy wykorzystaniu niemieckich samolotów.
Brak zgody na francuskie pomysły podkreśliła jasno niemiecka minister obrony, Annegret Kramp-Karrenbauer, która w zeszłym roku na łamach „Politico” napisała, że należy skończyć ze „złudzeniami co do europejskiej autonomii strategicznej”. Minister zaznaczyła też, że „Europejczycy nie będą w stanie zastąpić kluczowej roli Ameryki jako dostawcy bezpieczeństwa”, co w następstwie wywołało niemiecko-francuską polemikę.
Administracja Joe Bidena jeszcze nie odniosła się do EAS, jednak to oczywiste, że dla Waszyngtonu polityka Francji jest niekorzystna. Budowanie autonomii w kwestiach bezpieczeństwa wiąże się
z inwestowaniem we własny przemysł obronny, co w tym przypadku mogłoby dla USA oznaczać zmniejszenie zamówień z państw UE.
Polska chce współpracy, ale nie osłabiania roli NATO
Także w przypadku Polski nie należy się spodziewać zainteresowania pogłębianiem europejskiej autonomii strategicznej w dziedzinie obronności i reagowania na kryzysy. Polska, sąsiadując z Rosją
i mając z nią napięte stosunki, nie pozwoli na osłabienie roli NATO w gwarantowaniu bezpieczeństwa w regionie. Nie oznacza to, że Warszawa nie dąży do wzmacniania podmiotowości UE na innych płaszczyznach. W ostatnich tygodniach dał temu wyraz wiceminister rozwoju, pracy i technologii Marek Niedużak podczas posiedzenia Rady ds. Konkurencyjności COMPET UE. W swoich wypowiedziach minister podkreślał rolę EAS we wzmocnieniu konkurencyjności i odporności europejskiej gospodarki po pandemii.
Wiceszef MRPiT podkreślił też znaczenie rozwijania strategicznych sektorów gospodarki UE, konieczność wzmacniania autonomii cyfrowej (rozwój cyberbezpieczeństwa) oraz zaznaczył potrzebę nowych instrumentów, umożliwiających unijnym przedsiębiorstwom konkurowanie na równych warunkach z podmiotami z krajów trzecich.
Jaka jest przyszłość EAS?
Podejście UE względem europejskiej autonomii strategicznej wybrzmiało w czasie unijnego szczytu 26 lutego br. Podkreślono tam konieczność rozwijania „zdolności do autonomicznego działania w sferze obrony i bezpieczeństwa”. „Chcemy działać bardziej strategicznie, bronić naszych interesów i promować nasze wartości. Musimy więc wzmacniać naszą autonomię” – powiedział przewodniczący Rady Europejskiej Charles Michel. Podkreślił jednocześnie, że sojusz północnoatlantycki pozostaje kluczowy dla więzi Europy z Ameryką. Wyrazem tego było zaproszenie do udziału w obradach szefa NATO Jensa Stoltenberga.
Przykładem wdrożonych już autonomicznych działań UE w dziedzinie obronności może być rozwijanie w ostatnich latach „mobilności wojskowej”, która oznacza rozwijanie i utrzymywanie strategicznych przepraw (mosty, połączenia kolejowe) na terenie UE. Skupienie się na tych działaniach wynika z potencjalnego zagrożenia, które powstało wraz z wybuchem wojny na Ukrainie i które pokazało zaniedbania w tej dziedzinie. Przedsięwzięcie to wprawdzie wpisuje się w politykę strategicznych działań będących zarazem filarem natowskich operacji, jednak jego skala pozostaje niewielka i nie ma wpływu na zewnętrzne otoczenie Unii.
Także w przypadku działań poza UE w żadnym razie nie można mówić o rozmachu. W 2020 r. zaledwie 3 tys. żołnierzy działających w ramach europejskiej Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa brało udział w operacjach realizowanych w sąsiedztwie Unii.
Wnioski
Potencjał wojskowy Unii Europejskiej (nawet z uwzględnieniem francuskiego arsenału atomowego) jest nieporównywanie słabszy niż armii USA. Dlatego, Europa, w kontekście bezpieczeństwa, pozostaje zależna od Waszyngtonu. Dotyczy to szczególnie takich państw jak kraje bałtyckie czy Polska, które sąsiadują z dobrze uzbrojoną i ofensywną Rosją. Z tego powodu EAS należy traktować bardziej jako aspiracje i chęć podkreślenia swojego znaczenia na świecie, aniżeli możliwy do zrealizowania, nawet
w dalszej perspektywie plan.
Patrząc wstecz widzimy, że Unia pokazała swoją niemoc zarówno w czasie konfliktu na Bałkanach w latach 90. zeszłego stulecia, jak i na Ukrainie w ostatnim okresie. Obecnie UE pozostaje niewystarczająco ujednolicona (gospodarczo, wojskowo, finansowo czy chociażby w kontekście R&D), by tworzyć strategiczną autonomię. Nie ma też szans na to, by wszystkie kraje Unii zgodziły się na utratę części swoich prerogatyw w odniesieniu do polityki zagranicznej, obronnej czy szeroko rozumianego bezpieczeństwa. Jednocześnie trudno mówić o budowaniu strategicznej autonomii, gdy UE jest wewnętrznie podzielona wobec takich przedsięwzięć jak Nord Stream 2. Mimo to należy wzmacniać zarówno europejską obronność jak i europejski filar NATO. Prezydentura Donalda Trumpa pokazała, że polityka USA może być zmienna (jeśli nie nieprzewidywalna) i że nie należy bazować na zewnętrznym partnerze jako jedynym gwarancie europejskiego bezpieczeństwa.
Unia Europejska w najbliższych dekadach nie osiągnie strategicznej autonomii w pełnym tego słowa znaczeniu. Mimo to już teraz może się rozwijać i skutecznie działać na takich płaszczyznach jak walka ze zmianami klimatu, ochrona zdrowia, cyberbezpieczeństwo czy zwalczanie terroryzmu. Sukcesy
w tych dziedzinach podkreślą sprawczość UE (także w zewnętrznym otoczeniu) i przełożą się na jej postrzeganie jako globalnego gracza.
Tomasz Paszkiewicz, ekspert Konfederacji Lewiatan
e-mail: tpaszkiewicz@konfederacjalewiatan.pl
Konfederacja Lewiatan