Opinia nt. projektu Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie sposobu podziału i trybu przekazywania dotacji na finansowanie zadań związanych z kształceniem uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich prowadzonych w uczelniach niepublicznych
(projekt z dn. 01.12.2014r.)
Na wstępie opinii trzeba jednak przypomnieć, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP „rozporządzenia są wydawane (…) na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.” Wynika z tego, że rozporządzenie musi realizować i tylko realizować upoważnienie ustawowe. Jak wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny rozporządzenie wydane na podstawie ustawy ma precyzyjnie realizować upoważnianie zachowując jego granice (zob. szerzej wyrok TK z dn. 30 września 2014r., U 4/13 i powołane tam wcześniejsze wyroki). W szczególności oznacza to, że w rozporządzeniu wykonawczym niedopuszczalne jest regulowanie zagadnień nie objętych wyraźnie upoważnieniem ani też pomijanie tych elementów, które w upoważnieniu zostały wskazane.
Poniżej przedstawiam szczegółowe uwagi w kolejności wynikającej z projektu, z uwzględnieniem powyżej przytoczonych wymagań konstytucyjnych:
Rozporządzenie nie wskazuje żadnych granic wielkości środków, które zostaną przekazane na przedmiotową dotację. Oznacza to, że minister może przeznaczyć na zadania objęte dotacją dowolną kwotę. Z rozporządzenia wynika jedynie, według jakich kryteriów kwota ta ma być dzielona. Gdyby nawet uznać dopuszczalność określenia przez ministra maksymalnej wysokości dotacji na jednego uczestnika studiów doktoranckich to w pełni zasadne byłoby również określenie minimalnej dotacji jednostkowej. Dałaby to uczelniom niepublicznych szanse na podjęcie ekonomicznie bezpiecznej dla danej uczelni decyzji. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 195 ust. 8a ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w przypadku, gdy uczelnia niepubliczna otrzymuje dotacje na finansowanie zadań związanych z kształceniem uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich musi kształcić na tych studiach bezpłatnie. W konsekwencji wysokość dotacji winna pokrywać koszty takiego kształcenia. Wynika to również z faktu, iż dotacja jest przyznawana 9zgodnie z art. 94b ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym na finansowanie, a nie na dofinansowanie kształcenia. Wydaje się więc, że z tego powodu można również zarzucić projektowi niezgodność z ustawą, a gdyby otrzymana dotacja nie pokrywała obiektywnie uzasadnionych kosztów kształcenia, porównywalnych z kształceniem przez inne jednostki w tej samej dyscyplinie, to będzie to podstawa do żądania podwyższenia dotacji.
1) § 3 – przewiduje, że dane niezbędne do ustalenia wysokości dotacji na dany rok budżetowy dotyczące liczby uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich oraz stanu niewykorzystanych na koniec roku środków z dotacji są przekazywane przez uczelnie. Nie wiadomo, jaki będzie skutek nieprzekazania danych. Wydaje się, że nieotrzymanie dotacji. Tymczasem art. 95 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie uprawnia ministra do określenia dodatkowych warunków otrzymania dotacji, a przekazanie informacji takim warunkiem w istocie będzie. Minister ma jedynie określić sposób podziału dotacji i tryb jej przekazywania. Oznacza to, że zgodnie z przywołaną wyżej regulacją konstytucyjną wprowadzanie jakichkolwiek warunków dodatkowych, od których uzależnione byłoby otrzymanie dotacji przez uczelnię niepubliczną, jest niedopuszczalne. I nie zmienia tego ewentualne stwierdzenie, że zakres upoważnienia ustawowego jest, zdaniem ministra wykonującego upoważnienie, zbyt wąski lub niekompletny.
2) § 4 ust. 1 – nie wiadomo na jakiej podstawie minister wyłączył uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich, którzy są zatrudnieni w uczelni. W art. 95 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym wynika jasno, że należy brać pod uwagę „liczbę uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich”. Nie wzięcie pod uwagę jakiejkolwiek osoby, która takim uczestnikiem jest narusza upoważnienie ustawowe. Po wtóre, w tym przepisie (ani w innych zawartych w projekcie), nie wskazano jaki wpływ na kwotę dotacji będą miały poszczególne kryteria. Tymczasem jedną z dwóch kwestii, która ma być uregulowana w rozporządzeniu wykonawczym jest „sposób podziału dotacji”. Oznacza to, że w istocie w tym zakresie upoważnienie ustawowe nie zostało wykonane. Minister pozostawia sobie bowiem praktycznie całkowitą swobodę w podziale środków.
3) § 4 ust. 3 – stanowi kolejny przykład przekroczenia upoważnienia ustawowego. Minister nie został bowiem uprawniony do określania maksymalnej kwoty dotacji.
4) § 5 ust. 1 – nakłada na uczelnie niepubliczne, z naruszeniem upoważnienia ustawowego, kolejny obowiązek informacyjny bez podstawy ustawowej i bez wskazania konsekwencji jego niewykonania (choć z ust. 2 wynika pośrednio, że brak informacji będzie skutkował nieprzekazaniem dotacji). Chodzi mianowicie o potwierdzenie kształcenia uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich ze środków dotacji. Projektowany przepis określa termin przekazania informacji nie wskazując, na jaki dzień należy ustalić stan uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich. Dodać też trzeba, że w innych rozporządzeniach dotyczących przyznawania dotacji, w szczególności dotacji obejmującej środki na kształcenie uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich w uczelniach publicznych, takiego warunku nie ma. Jest to więc również ewidentny przykład nierównego traktowania uczelni w zakresie przyznawania dotacji na realizację tego samego zadania. Nie wiadomo oczywiście czym uczelnie niepubliczne „zasłużyły sobie na takie wyróżnienie”.
Wskazane błędy uzasadniają wniosek, iż opiniowany projekt wymaga gruntownej poprawy, która winna uwzględniać z jednej strony wymagania stawiane rozporządzeniom wykonawczym przez przepisy Konstytucji RP, a z drugiej treść upoważnienia ustawowego.
Opinię przygotował: dr Andrzej Kiebała, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania z siedzibą w Rzeszowie, adwokat
Konfederacja Lewiatan