Industrial Accelerator Act – dobry kierunek, ale wiele szczegółów do poprawy

Nowe ramy prawne mają na celu wzmocnienie konkurencyjności i odporności przemysłu UE w obliczu globalnej konkurencji i zwiększenie udziału przemysłu w PKB UE do 20% do 2035 r. z 14,3% w 2024 r. Zgodnie z przytoczonymi danymi, w 2024 r. przemysł UE odpowiadał za 18,3% zatrudnienia, 14,3% PKB oraz aż za 26,2% emisji gazów cieplarnianych. Rola przemysłu w gospodarce unijnej jednak spada – jeszcze w 2000 r. odpowiadał za 17,4 proc. PKB. Komisja chce odwrócić ten trend.

Cele i zakres IAA

Jak wskazał wiceprzewodniczący KE Stéphane Séjourné, w obliczu bezprecedensowej globalnej niepewności i nieuczciwej konkurencji europejski przemysł może liczyć na przepisy tego aktu, aby pobudzić popyt i zapewnić odporne łańcuchy dostaw w strategicznych sektorach, zmniejszając nasze zależności i wzmacniając naszą gospodarczą pewność i suwerenność.

IAA ma na celu:

• poprawić funkcjonowanie rynku wewnętrznego poprzez ustanowienie ram wspierających rozwój, konkurencyjność i odporność sektora produkcyjnego Unii, ze szczególnym uwzględnieniem wybranych sektorów strategicznych,
• przyczyniać się do realizacji celu klimatycznego UE,
• wzmacniać bezpieczeństwo gospodarcze,
• tworzyć i utrzymywać wysokiej jakości miejsca pracy.

Zatem Komisja chce wdrożyć rozwiązania, które:

• przyspieszą procedury udzielania zezwoleń dla projektów dotyczących produkcji przemysłowej, w tym projektów dotyczących dekarbonizacji energochłonnych gałęzi przemysłu;
• przyczynią się do powstania „rynków wiodących” dla wybranych produktów z sektorów strategicznych poprzez ustanowienie wymogów dotyczących pochodzenia unijnego lub wymogów dotyczących niskoemisyjności w zamówieniach publicznych i systemach wsparcia publicznego;
• określą warunki bezpośrednich inwestycji zagranicznych w powstających sektorach strategicznych;
• będą polegały na wyznaczeniu przez państwa członkowskie obszarów przyspieszenia przemysłowego.

IAA obejmuje sektory strategiczne, które razem odpowiadają za ok. 15 proc. unijnej produkcji przemysłowej. Należą do nich:

• Produkcja papieru i wyrobów z papieru,
• Wytwarzanie i przetwarzanie koksu oraz produktów rafinacji ropy naftowej,
• Produkcja chemikaliów i wyrobów chemicznych,
• Produkcja wyrobów z gumy i tworzyw sztucznych,
• Produkcja wyrobów z pozostałych mineralnych surowców niemetalicznych,
• Produkcja metali,
• Branża motoryzacyjna,
• Technologie zeroemisyjne, zgodne z unijnym rozporządzeniem w sprawie technologii neutralnych emisyjnie (2024/1735).

Szczególnie istotne jest promowanie unijnego pochodzenia produktu, jednak za równoważne „unijnemu pochodzeniu” traktowane będą także produkty z innych krajów, takich krajów jak Turcja, Ukraina, Korea Południowa czy Wietnam. W przypadku zamówień publicznych za równoważne „unijnemu pochodzeniu” są traktowane produkty z krajów:

• z którymi UE zawarła umowę o wolnym handlu,
• z którymi UE zawarła umowę ustanawiającą unię celną,
• które są stronami Porozumienia WTO ws. Zamówień Rządowych (GPA).

Odejście od kryterium unijnego pochodzenia jest możliwe, jeśli stosowanie doprowadziłoby do znaczących opóźnień związanych z niedostępnością wymaganych komponentów lub byłoby znacząco nieopłacalne.

Zastosowanie IAA do wybranych sektorów

Motoryzacja

IAA zalicza przemysł motoryzacyjny do kluczowych sektorów, obok energochłonnych i technologii net-zero. Oznacza to, że będzie on objęty specjalnymi instrumentami wsparcia i regulacji UE. Sektor ma być chroniony i wzmacniany w kontekście globalnej konkurencji (USA, Chiny). Jedna z najważniejszych zmian dla automotive to wprowadzenie wymogów lokalnej produkcji:

• pojazdy mają być montowane w UE,
• wymagany jest ok. 70% udział lokalnej wartości dodanej,
• dla kluczowych komponentów (np. baterii) – docelowo ok. 50% udziału lokalnego.

Bateryjne systemy magazynowania energii (BESS)

IAA zakłada zwiększenie zdolności produkcyjnych baterii w Europie i zmniejszenie zależności od importu i koncentracji dostaw. Europejska bateria magazynująca energię musi zawierać kluczowe komponenty produkowane w Europie, początkowo: min. 3 elementy (np. ogniwa) a docelowo (co najmniej 5 komponentów, w tym: ogniwa, materiały katodowe (CAM) i system zarządzania baterią (BMS)

Oznacza to wsparcie całego łańcucha wartości i nacisk na rozwój europejskich dostawców komponentów.

Fotowoltaika

W zamówieniach publicznych, aukcjach OZE i subsydiach można będzie preferować panele PV produkowane w UE i dotyczy to całych systemów: paneli, komponentów, magazynów energii.

Jest to próba obudowy przemysłu, który dziś jest w dużej mierze poza UE. Służyć będzie temu wymóg, aby 3 lata od wejścia w życie przepisów, falownik oraz ogniwa fotowoltaiczne lub ich odpowiedniki pochodziły z UE.

Energetyka wiatrowa

W przeciwieństwie do PV, gdzie chodzi o odbudowę, w sektorze energetyki wiatrowej chodzi o utrzymanie europejskiego łańcucha produkcji. W przetargach i aukcjach OZE mogą być stosowane kryteria premiujące europejskie turbiny i komponenty, a wsparcie publiczne może być powiązane z produkcją w UE. W efekcie wprowadzona może zostać ochroną europejskich producentów (np. Siemens Gamesa, Vestas) przed zagraniczną konkurencją.

Obszary przyspieszenia przemysłowego

IAA zobowiązuje kraje członkowskie do utworzenia co najmniej jednego obszaru przyspieszenia przemysłowego w ciągu 12 miesięcy od wejścia w życie regulacji, w których będą mogły rozwijać się projekty dotyczące sektorów przemysłu wskazanych jako strategiczne. Obszary powinny przede wszystkim powstawać w miejscach, w których istnieje potencjał zwiększenia produkcji w strategicznych sektorach oraz na obszarach mniej rozwiniętych czy w regionach przechodzących transformację. Jednocześnie rozwój przemysłu w tych obszarach nie powinien nadmiernie wpływać na środowisko.

Ma to zostać ułatwione m.in. przez łatwiejszy dostęp do finansowania dzięki koordynacji między organami, wsparcie inwestycji w badania naukowe i innowacje oraz regularne przeprowadzanie analiz potrzeb energetycznych. Dla inwestorów uproszczone ma być uzyskiwanie pozwoleń. Dla każdego obszaru będą obowiązywały zintegrowane pozwolenia, dzięki czemu podstawowe oceny środowiskowe czy procedury planistyczne będą już wcześniej wykonane. Tworzone mają być punkty kontaktowe, za pośrednictwem których wnioskodawcy będą mogli składać wnioski dotyczące projektów przemysłowych.

Bezpośrednie inwestycje zagraniczne

IAA wprowadza zapisy dotyczące bezpośrednich inwestycji zagranicznych, których wartość przekracza 100 mln euro, jeśli dotyczą rozwijających się strategicznych sektorów produkcyjnych, a państwo trzecie, które chce dokonać inwestycji, ma udział w rynku przekraczający 40 proc. światowej produkcji.

Do rozwijających się sektorów strategicznych zaliczają się:

• technologie magazynowania energii oraz ich łańcuch wartości,
• pojazdy elektryczne czy niektóre pojazdy hybrydowe,
• technologie fotowoltaiczne;
• wydobycie, przetwarzanie i recykling surowców krytycznych.

IAA wprowadza warunki dla takich inwestycji, np. wymóg większościowego udziału kapitału unijnego, transfer technologii, integrację z unijnymi łańcuchami wartości oraz tworzenie miejsc pracy.

Krytyka

W Polsce IAA został przyjęty z zarówno pozytywnie jak i krytycznie. Fundacja Instrat wskazała, że największym problemem jest brak nowych źródeł finansowania transformacji przemysłu. IAA ma przyspieszyć rozwój przemysłu, ale w praktyce tworzy kolejne regulacje i obowiązki administracyjne. Ich wdrażanie może być długotrwałe i obciążyć urzędy, które już teraz mają trudności z realizacją wcześniejszych inicjatyw UE. Jednocześnie szeroka definicja europejskiego pochodzenia pozwala na import z krajów objętych umowami handlowymi UE, co może osłabić rozwój produkcji w samej Unii. Regulacje skupiają się głównie na stali, aluminium, cemencie i pojazdach elektrycznych. Tymczasem inne kluczowe branże – jak chemiczna czy produkcja miedzi – otrzymują minimalne wsparcie, mimo ich dużego znaczenia dla transformacji energetycznej i gospodarki.

Dr Sonia Buchholtz z Instytutu Zielonej Gospodarki oceniła, że IAA może wzmocnić Europę Zachodnią kosztem Europy Środkowo-Wschodniej. Problemem mogą być m.in. tak zwane obszary przyspieszenia przemysłowego, które będą łatwiejsze do stworzenia w krajach o większym potencjale finansowym i instytucjonalnym.

Ocena firm Konfederacji Lewiatan

Przedsiębiorstwa zrzeszone w Konfederacji Lewiatan oceniły, że IAA to generalnie krok w dobrą stronę i jest to potrzebny impuls inwestycyjny i rozwojowy dla produkcji przemysłowej w Europie, jednak propozycja zawiera wiele niespójnych rozwiązań.

Przedsiębiorcy doceniają, że IAA tworzy szansę na stworzenie stabilnego popytu na europejskie komponenty PV i BESS. Da impuls inwestycyjny dla lokowania produkcji w UE, w szczególności w obszarach, gdzie europejski przemysł już dziś jest konkurencyjny. Wzmocni odporność łańcuchów dostaw dla projektów PV i magazynów energii. Ograniczy nadmierną zależność od pojedynczych kierunków importu i zmniejszy ryzyka geopolityczne i logistyczne. Ponadto, przemysłowe obszary przyspieszenia mogą ułatwić rozwój zakładów produkujących komponenty dla PV i BESS poprzez szybsze procedury i lepszy dostęp do infrastruktury.

Firmy dostrzegły jednak także liczne niedoskonałości zaprezentowanych pomysłów. Należą do nich np. niedostosowanie tempa regulacji do realnej zdolności produkcyjnej UE.  W przypadku PV i BESS europejska produkcja części kluczowych komponentów (np. ogniw PV, ogniw bateryjnych) nadal znajduje się w fazie rozwoju. Istnieje ryzyko, że wymogi pochodzenia zostaną wdrożone szybciej, niż rynek będzie w stanie je spełnić bez zakłóceń. Komponenty spełniające wymogi „Union origin” lub niskoemisyjności mogą być droższe w krótkim i średnim terminie. Może to pogorszyć konkurencyjność projektów w aukcjach i zwiększyć zapotrzebowanie na wyjątki kosztowe.

Ponadto IAA niesie ryzyko niespójnego stosowania przepisów w państwach członkowskich oraz różnic w interpretacji wymogów. Może to prowadzić do fragmentacji rynku i nierównych warunków konkurencji. Firmy wskazują także na wysokie obciążenia administracyjne np. konieczność dokumentowania pochodzenia komponentów, spełnienia kryteriów niskoemisyjnych i bezpieczeństwa może znacząco zwiększyć koszty transakcyjne projektów.

Kompleksowość proponowanych przepisów i ich duża fragmentaryczność powinna być zredukowana. Np. w obszarze motoryzacji: zaproponowano wprowadzenie “superkredytów” dla jednego typu pojazdów elektrycznych („small affordable BEV”). Kredyty powinny dotyczyć wszystkich pojazdów BEV, aby uprościć rozliczenia i realizację celu (elektryfikacja floty).

Kryterium “made in EU” nie powinno być łączone z wymogiem niskoemisyjności. Preferencje dla produktów europejskich powinny funkcjonować niezależnie, ponieważ istnieją już liczne regulacje i mechanizmy wspierające dekarbonizację. Dodawanie kolejnego wymogu niskoemisyjności obniży efektywność planowanego wsparcia IAA i kryterium “made in EU” i stanie się kolejnym obciążeniem regulacyjnym zamiast realną zachętą.

Dodatkowo, dużym zagrożeniem dla działania kryterium “made in EU” są art. 8 i 9, gdzie uznanie produktów z krajów objętych unijnymi umowami o wolnym handlu, unią celną i z państw należących do porozumienia GPA jako „równe z unijnymi” sprawia, że mechanizm mający chronić przemysł UE nie działa prawidłowo, bo konkurencja może pochodzić właśnie z tych państw.

Brak jasnych zasad określania “zielonej stali i aluminium” utrudnia ocenę wpływu tej regulacji na biznes. IAA nie uwzględnia także odpowiednio powiązań z działaniami w ramach Critical Chemicals Alliance. Konieczne jest ujęcie dedykowanych środków wsparcia dla przyszłych Critical Chemicals Sites. Przy tworzeniu aktów delegowanych dotyczących niskoemisyjności produktów chemicznych kluczowa jest neutralność technologiczna. Sektor chemiczny (jako energochłonny i trudny do elektryfikacji) musi mieć możliwość wyboru najbardziej efektywnych technologii redukcji emisji takich jak gaz, biomasa czy waste‑to‑energy.

Kluczowym założeniem IAA powinno być wspieranie unijnego pochodzenia produktów, a nie koncentrowanie się na niskoemisyjności, która nie powinna być łączona z kryterium „made in EU”. Należy zapewnić brak ograniczania ścieżek dekarbonizacji i muszą zapewniać możliwość wyboru najbardziej efektywnych technologii redukcji emisji, takich jak gaz, biomasa czy waste‑to‑energy. Jednocześnie produkty chemiczne nie powinny być objęte sztywnym modelem kwalifikacji „niskoemisyjności”, sektor chemiczny wymaga elastycznego, technologicznie neutralnego podejścia.

Dodatkowa etykieta niskoemisyjności powiela już istniejące mechanizmy (takie jak Taksonomia UE czy obowiązujące systemy certyfikacji) zamiast je uzupełniać. Wprowadzenie kolejnego oznaczenia GHG generuje dodatkowe obciążenia regulacyjne, nie przekładając się na realne korzyści dla producentów, którzy zgodnie z założeniami IAA mieli zyskać przewagi konkurencyjne, a nie kolejne obowiązki.

Głównym celem IAA powinno być realne wspieranie przemysłu europejskiego. Państwa objęte unijnymi umowami o wolnym handlu, unią celną oraz należące do porozumienia GPA nie powinny być traktowane jako równoważne z państwami członkowskimi. Brak automatycznego uznania produktów z tych krajów za ”made in EU” nie ogranicza dostępu do potrzebnych komponentów ani nie zaburza łańcuchów dostaw, ponieważ po odpowiedniej obróbce lub modyfikacji w państwie członkowskim produkt końcowy uzyskuje status unijnego i korzysta z ochrony. Rozszerzenie tego przywileju bezpośrednio na kraje trzecie prowadziłoby natomiast do utraty skutecznej ochrony europejskiego przemysłu – czyli do zaprzeczenia podstawowemu celowi IAA.

Różnice kosztowe wynikające z wysokich kosztów dekarbonizacji i licznych wymogów regulacyjnych nakładanych na produkty „made in EU” były jednym z głównych argumentów przemawiających za wprowadzeniem preferencji dla pochodzenia unijnego. Jeżeli jednak różnica cenowa na poziomie 25% ma stanowić automatyczne domniemanie „nieproporcjonalności”, to w praktyce oznacza to, że ten mechanizm będzie bardzo łatwo obchodzony w zamówieniach publicznych a produkty unijne nadal nie będą realnie chronione, szczególnie w sektorach o wysokich kosztach produkcji.

W takiej sytuacji należy poważnie zastanowić się, na ile „made in EU” ma być skuteczną zachętą do wyboru technologii i produktów z UE, skoro przy różnicy kosztowej rzędu 25% (co jest wartością osiągalną w wielu branżach) wymóg pochodzenia unijnego przestaje działać. Mechanizm w takiej formie może więc nie realizować pierwotnej intencji IAA.

Dalsze prace nad IAA

Mając na uwadze wady i zalety przedstawionego przez KE dokumentu, istotna staje się teraz rola Parlamentu Europejskiego i jego propozycji, które doprowadzą do udoskonalenia – słusznego co do kierunku wspierania przemysłu – projektu Komisji Europejskiej.

Niestety, w międzyczasie skutki kryzysu energetycznego związanego z ponad miesięczną blokadą cieśniny Hormuz dodatkowo osłabiły konkurencyjność przemysłu UE. Znacząco wzrosły ceny gazu na europejskim rynku energii. Transport i logistyka ucierpiały na gwałtownym wzroście cen paliw.

Ryzyko braku stabilnych dostaw ropy i gazu z regionu Zatoki Perskiej jest zagrożeniem dla UE, zależnej od importu tych nośników energii. Działania KE powinny więc uwzględniać aspekt bezpieczeństwa energetycznego i  konkurencyjnych cen energii dla przemysłu. Bez tego elementu, cele IAA rozwoju bazy przemysłowej w UE nie będą możliwe do spełnienia.

Jakub Safjański, dyrektor Departamentu Energii i GOZ, Konfederacja Lewiatan

Artykuł do Brussels Headlines – newslettera europejskiego Konfederacji Lewiatan – kwiecień 2026